山东沂南：“多规合一”的成效及思考

近年来，位于沂蒙革命老区腹地的山东沂南县，在旅游发展过程中，系统探索“多规合一”的规划发展模式，有效推动文旅融合、农旅融合、城旅融合、多产融合，走出了一条旅游产业健康发展、产业融合带动效益显著、旅游产业率先起步带动各项事业协同进步的县域旅游发展路子，实现了一业多效、一业多能，被业内誉为县域经济发展的“沂南模式”。

沂南县是传统农业大县，起初旅游业并不发达。在新一轮产业结构调整和区域发展转型中，县委县政府根据沂南“红绿古泉”特色旅游资源鲜明、生态环境优越的优势，高度重视旅游业作为综合产业对全县经济社会转型升级的巨大作用，围绕主导产业定位，推进“多规合一”的稳步实施，县委、县政府主导，把优先发展旅游业作为制定经济社会发展、土地利用、城乡建设、生态环境保护等规划的前提，以“全域化”为目标，将旅游规划和城乡规划、土地利用规划、产业发展规划、生态保护规划相融合，编制了《沂南县旅游产业发展五年行动计划》，构建了“一核四带四大综合体”的全域旅游发展的空间框架，作为各类规划的战略指引，形成城旅结合、文旅结合、农旅结合、林旅结合，功能协调一致的区域空间结构和“一体化”发展格局。从局部的规划结合到整个县域多规合一的实施，沂南探索出“政府主导、文旅融合、统筹城乡、全域发展”的县域旅游发展路径，工业、农业等产业都围绕旅游做文章，形成旅游全域化发展状态下“多规合一”的模式。2014年8月12日，沂南县十六届人大常委会第二十二次会议全票通过了《沂南县旅游产业发展五年行动计划》，正式确立“一核四带四大综合体”的全域旅游发展框架，实现了从一个村，到一个镇，再到全县旅游主导下的规划定位。近年来，“多规合一”取得了一定成效。

1.在规划引领下沂南旅游业快速崛起、持续推进

“多规合一”破解了旅游产业本身无法解决的问题，实现了产业的健康发展。按照“一核四带四大综合体”的全域旅游布局，全县旅游大项目落地生根。沂蒙红色影视基地常山古村二期，竹泉村、红石寨提升改造，智圣国际温泉城三期温泉御苑及健康养生苑等项目进展顺利；马泉休闲园、林海花田等按4A级旅游景区标准进行升级打造，诸葛亮文化旅游产业园区等几十个旅游项目的规划论证和开发建设步伐加快；全县所有旅游和涉旅公共场所旅游标识系统、导向系统全部提升；沂南县游客服务中心和游客集散中心开工建设；新建改建了一批高标准旅游厕所；便捷高效的沂南县智慧旅游服务平台正式运行；道路、通信、水电等基础设施配套建设不断完善。品牌形象鲜明、产业素质较高、服务功能完善的国内知名休闲旅游目的地初步形成。

2.“多规合一”实现了功能整合、产业融合、多方共赢

“多规合一”实质上是对政府治理能力和治理结构的整合与优化。农业和旅游规划整合，全县形成“两路两河”带状集群，建成渔业、花卉等五大乡村游板块，旅游业对农产品加工业的带动作用更加明显。工业企业逐步延伸与旅游业融合发展，泉润食品等10处省级工业旅游示范点发展迅速；电动车产业链向旅游业延伸，知豆电动车分时租赁系统解决了游客最后一公里的问题；利用废弃矿打造“白沙洲”主题园区和“黄金小镇”。旅游业带动了文化产业和现代服务业的融合发展。通过以智圣诸葛亮为代表的历史文化资源、以沂蒙红嫂为代表的红色文化资源、温泉资源和沂蒙乡村民俗文化的挖掘，旅游的文化内涵日趋丰富，也推动了文化产业发展。

3.产业结构优化升级、综合竞争力不断提升，引领经济合理转型

沂南县旅游产业在提升一产、优化二产、带动三产方面的价值不断提升,成为县域产业结构转型优化调整的内生型动力产业，农村经济发展方式发生了根本性的转变。全县旅游收入从2008年的4.55亿元增加到2014年的39.6亿元，全县第三产业比例由2008年的35%提升到2014年40.8%，提高5个百分点。

4.促进了生态文明、城镇化建设，助推美丽乡村发展

通过发展乡村旅游，农村建起了停车场、公共厕所，完善了水电气等公共设施，配套建设了休闲健身娱乐等项目，群众不出村就享受到了城里人的生活。旅游的发展使生态环境得到有效的保护和改善，增加了原生态风貌的吸引力，人流、物流、信息流进入农村，农民的思想观念发生了改变，提升了文明素质。一大批乡村旅游规模经营村，街道整齐，村容整洁，绿树成荫，花果飘香，进一步打响“美丽乡村看沂南，快乐休闲来沂南”的乡村旅游新名片。

沂南县旅游引导的“多规合一”实践，初步探索出了县域“多规合一”的推进与协调机制，这与政府对旅游业主导地位的逐步确立密不可分，与旅游业在社会经济发展中发挥的综合产业功能和引领作用密不可分。

“多规合一”是发挥旅游业综合带动功能、提升旅游综合治理与发展能力的主要举措，重点是解决好规划管理主体、规划编制机制和规划实施路径三个关键性问题。

在总体上必须按照党中央“四个全面”和“五化发展”的宏观战略部署，依照县域发展的战略思路确立合理的目标体系。按照这个目标体系对规划实行规委会为主体的统一管理，建立协调一致的规划编制机制。

在操作上要求发改委的经济社会发展规划、土地部门的土地利用规划、环保部门的生态环境保护规划以及城乡建设规划等多个规划融合，实现政府在宏观决策层面上一个思路、一个目标、一张蓝图干到底，解决如何协调推进经济体制改革和生态文明建设的问题，解决部门和产业在空间上打架的问题。

在空间上，以县域为边界作为规划的整体界限，综合规划和布局多种功能空间、协调和促进产业融合。在“多规合一”的协调推进中，产业定位将更加明晰，区域功能将更加明确，城乡布局将更加合理，生态环境将更加优化，政府对经济社会发展的管控更加科学有序。

在规划实施推进中要以提升政府综合治理能力为路径，部门协同、产业互动，实施有效的规划评价、评审机制，采取综合考核与过程监督为主的方式，促进规划的落地实施和有序推进。